¿Por qué es inconstitucional el reglamento de la JCE? (1 de 2)

El pasado viernes 22 de mayo, la Junta Central Electoral emitió un reglamento cuyo objeto consiste en establecer "el procedimiento para el registro de las firmas o empresas encuestadoras y la publicación de encuestas en materia electoral". Así lo establece su artículo primero.

Esta, y la próxima entrega que comparto con los lectores de este espacio, contienen un análisis preliminar del artículo decimotercero del indicado reglamento. La conclusión a que conduce el análisis es que dicho artículo es contrario a las disposiciones constitucionales relativas a: i) el principio de separación de poderes (artículo 4); ii) el principio de legalidad (artículos 4 y 40.15); iii) la proscripción de la usurpación de autoridad (artículo 73); iv) seguridad jurídica (artículo 110); v) libertad de expresión e información (artículo 49) y, vi) libertad de empresa (artículo 50). Analicemos esta afirmación en sus detalles. 

El artículo decimotercero del indicado reglamento prevé, en síntesis, la prohibición de "la publicación o difusión, por cualquier medio, de encuestas o sondeos de opinión con fines electorales fuera del plazo legal establecido para el período de precampaña, el cual inicia formalmente el primer domingo del mes de julio del año anterior al de las elecciones."

Hay que empezar por decir que la prohibición dispuesta por el texto citado es notoriamente contraria al artículo 216 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral, núm. 20-23. Dedicado al plazo para la publicación de encuestas, el texto de este artículo establece lo siguiente: "Durante los ocho (8) días anteriores al de la votación, queda prohibida la publicación y difusión de sondeos o encuestas electorales. Párrafo I.- Previo al plazo establecido en este artículo, se podrán publicar todas las encuestas realizadas, siempre cumpliendo con los estándares generalmente aceptados sobre la materia.

El establecimiento por vía reglamentaria de una previsión que contradice una disposición de la ley que regula la materia, equivale a una interferencia en la función legislativa que desnaturaliza el principio de separación e independencia de los poderes, consagrado en el artículo 4 constitucional. Así lo ha juzgado el Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0044/22 en los siguientes términos: "La preservación del principio de separación del poder viene acompañada de ciertas prohibiciones a los poderes públicos y órganos constitucionales". La intromisión "se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro."

Legislar es una potestad típica del Poder Legislativo. Pretender derogar por vía reglamentaria una previsión legislativa, configura un acto de interferencia del órgano que emite el reglamento en la función del legislador.

En esa misma sentencia, comentando un criterio adoptado en 2012 relativo a la relación entre el reglamento y la ley, sostuvo en Tribunal Constitucional lo siguiente: "En definitiva, lo que establece el tribunal en dicha decisión -y reafirmamos en la presente sentencia- es que una resolución no puede modificar los aspectos consagrados en la ley". Esto así´, "porque todo reglamento o resolución debe limitar su contenido a lo que ordena el contenido de la ley; sin embargo, este no debe ni puede crear nuevas situaciones que no hayan sido previstas en los textos legales" (énfasis CRG).

En el caso que nos ocupa, la JCE fue más allá de la creación de una situación no prevista en la ley. Dispuso una prohibición notoriamente contraria a la ley. La prohibición así establecida, es un típico acto de interferencia de un Órgano Constitucional Autónomo en la esfera de competencia de otro poder del Estado que, al ser violatorio del principio de separación de poderes, deviene en contrario al artículo 4 de la Constitución.  

La decisión de la JCE también es violatoria del principio de seguridad jurídica. Y lo es, porque las decisiones de los órganos, entes y organismos de la Administración, deben producirse de conformidad con el marco normativo vigente. Esa conformidad, que se traduce en el cumplimiento del derecho legislativamente dado, es la base constitutiva de la seguridad jurídica, la cual resulta lastimada cuando se adoptan decisiones administrativas contrarias a la ley.

Sobre la relación entre la seguridad jurídica y el ejercicio de la potestad reglamentaria ha sostenido el Tribunal Constitucional lo siguiente: "t. Cabe destacar que la violación al principio de legalidad o reserva de ley, así´ como a la correspondiente subordinación de los reglamentos a la ley conlleva -asimismo- una vulneración a la seguridad jurídica. Esto así´, en razón de que el contenido del reglamento va en contra del contenido legalmente instaurado". (sentencia TC/0402/23).

Cinco años antes, en la sentencia TC/0601/18, había sostenido el Tribunal Constitucional, sobre este tema, lo siguiente: "12.9. Por otra parte, debemos puntualizar que el principio de seguridad jurídica en lo concerniente a la subordinación que deben tener los reglamentos en relación con la ley de donde dimanan, se ve violentado por la norma impugnada en inconstitucionalidad, en razón de que su contenido va en contraposición del régimen regulatorio de las concesiones de explotación minera que ha sido establecido en la Ley núm. 146-71" (énfasis y cursivas en el texto citado).

El principio de seguridad jurídica se encuentra protegido por el artículo 110 constitucional, del cual deriva una prohibición a la Administración, de "afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una legislación anterior". Esto suma una causal adicional de inconstitucionalidad a la prohibición sobre la publicación de encuestas, en los términos previstos en el reglamento de la JCE.

La prohibición analizada es también contraria al principio constitucional de legalidad y a la proscripción de la usurpación de autoridad. Dicho en los términos más sencillos, el principio de legalidad implica que las actuaciones de la administración deben estar autorizadas previamente por la ley como condición de su validez. Cuando en el ejercicio de la facultad reglamentaria un órgano del Estado dicta una norma contraria a la Ley, la misma resulta viciada de ilegalidad pues, no solo no cuenta con la autorización para dictarla sino que, en el caso que nos ocupa, su dictado se produjo contrariando lo expresamente previsto en la ley.

El principio de legalidad, en sus diversas manifestaciones, tiene fundamento en múltiples disposiciones constitucionales. Es la base de la validez de la actuación de los poderes y órganos del Estado (artículo 4 ya mencionado). También es la base de un principio general de autonomía de actuación según el cual a nadie puede "impedírsele lo que la ley no prohíbe" (artículo 40.15). Entre otros fundamentos.

Si la ley prohíbe la publicación de encuestas solo durante los 8 días previos al inicio de las votaciones. Si la misma ley faculta a publicar todas las encuestas realizadas, con anterioridad al indicado lapso.  Si los únicos impedimentos de hacer (publicar encuestas, en este caso) son aquellos  que están expresamente prohibidos por la ley, se impone una pregunta ineludible: ¿cuál es el fundamento de la prohibición establecida por la JCE? La respuesta es muy simple: ninguno.

Se trata, por lo ya dicho, de una disposición contraria al principio de legalidad en sus diversas manifestaciones.

La analizada es, además, una prohibición contraria al artículo 73 constitucional, según el cual "son nulos de pleno derecho los actos emanados de autoridad usurpada". Emitir una disposición reglamentaria contrariando el texto de una ley, entraña la pretensión de dejar a esta última norma sin efecto. Implica también la pretensión de: i) modificar una ley mediante un procedimiento extraño al constitucionalmente previsto para tal fin; ii) el ejercicio de una facultad conferida a otro poder del Estado y, por tanto, iii) un ejercicio de usurpación de autoridad, que riñe con el citado artículo 73.

Las infracciones constitucionales analizadas constituyen causa eficiente para la declaratoria de nulidad del artículo decimotercero del reglamento de la JCE. Pero hay más.

El análisis de las demás infracciones constitucionales en que incurre el la prohibición de publicar encuestas, dispuesta por el reglamento de la JCE, así como de las consideraciones que aparentan prestarle un errado fundamento, serán los temas de la próxima entrega de esta columna.

Cristóbal Rodríguez Gómez