El nuevo marco normativo de la contratación pública (2)

El artículo 2 de la Ley número 47-25 de Contrataciones Públicas, trae una importante disposición que, a pesar del esfuerzo de cuidada redacción que se deja sentir en su lectura, está llamado a suscitar controversia, tanto por la sensibilidad de su contenido, como por la jurisprudencia que alrededor del mismo ha venido sentando desde su etapa más temprana el Tribunal Constitucional. Me refiero al tema de los órganos constitucionales autónomos.

En varias ocasiones el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse sobre conflictos de competencia producidos en ocasión de la intervención de la Dirección General de Contrataciones Públicas en procesos de compras y adquisiciones llevados a cabo por órganos cuya autonomía proviene directamente de la Constitución (caso Junta Central Electoral contra la Dirección General de Contrataciones Públicas, por ejemplo); o sobre conflictos entre órganos de idéntica jerarquía, uno de los cuales siente invadido su ámbito de autonomía por la acción de otro. Este es el caso resuelto por la famosa sentencia 0001-15 que resolvió el diferendo entre el Banco Central y la Cámara de cuentas.  

El referido artículo 2  de la nueva Ley de Contrataciones Públicas dispone que su ámbito de aplicación es, en términos territoriales, todo toda la geografía nacional en las actividades contractuales de carácter oneroso llevadas a cabo por: "3) Los órganos que ejercen funciones de naturaleza administrativa en el Poder Legislativo, Poder Judicial, así como en los entes y órganos constitucionales, siempre que se respete y resulte compatible con la normativa específica de cada uno de ellos, y que no le desvirtúe la independencia de funciones que la Constitución les otorga y se garantice el principio de separación de los poderes".

Si bien reconoce que los órganos constitucionales están sujetos a su ámbito de aplicación, el mismo texto en comentario prevé que los mismos "podrán emitir su propia reglamentación interna para los procesos de adquisición de bienes, obras, servicios, en reconocimiento de su autonomía técnica, administrativa, presupuestaria y financiera, en virtud de la garantía del principio de separación de poderes que la Constitución les otorga".

¿Qué significa que la Ley 47-25 aplica a los órganos constitucionales, siempre que no le desvirtúe la independencia de funciones que la Constitución les otorga?

Cuando se revisa la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el tema que ocupa este artículo, y, sobre todo, los escritos de los órganos constitucionales autónomos en ocasión de procesos de conflictos de competencia e los que se hayan envueltos, es frecuente encontrarse con una definición de autonomía que la entiende como "la posición de un sujeto respecto a los poderes de otro, garantizando una esfera libre de injerencia."

Es importante es señalar que los mecanismos de control no operan como elementos de injerencia, sino como condición necesaria para el sometimiento de los órganos objeto de control a la constitución y la ley. Es lo mismo que sucede con el principio de la separación e independencia entre los poderes clásicos del Estado. Se suponen autónomos unos de otros, pero la constitución les exige control recíproco. La razón de ser del control no es propiciar injerencia, sino hacer cumplir el objeto mismo de la Constitución.

El principio de autonomía, así sea constitucionalmente conferida, no puede verse al margen del objetivo supremo perseguido por toda Constitución: establecer límites al ejercicio del poder. La razón de ser de estos límites es evitar que los poderes públicos cometan excesos en el ejercicio de sus facultades, los cuales casi siempre obran en detrimento de los miembros de la comunidad. En tal sentido, las entidades autónomas, como todas las instituciones del Estado, están sometidas a la lógica constitucional del control.

Responder a la pregunta planteada anteriormente exige que nos detengamos un momento en la razón de ser del principio de autonomía constitucional, en la determinación de su alcance y, por supuesto, de sus límites. Existen ámbitos de la vida pública cuya especial trascendencia para la convivencia colectiva ha llevado al constituyente a dotar de un estatuto especial a los órganos que operan en los mismos. La centralidad que en la política económica tiene el control de la inflación, del tipo de cambio, los tipos de interés y la estabilidad de la moneda ha llevado a dotar al Banco Central de un considerable ámbito de autonomía para la consecución los objetivos que garanticen los indicados rubros de la política económica.

Algo similar sucede con la materia electoral. Colocada en el centro del principio democrático, la cuestión electoral ha llevado al constituyente a dotar a la JCE de un importante ámbito de autonomía que garantice, como mandan los artículos 211 y 212 constitucionales, una adecuada organización, dirección y supervisión del proceso en el que la voluntad popular decide la cuestión central de la democracia: quiénes nos gobiernan.

De conformidad con el artículo 211, la JCE y sus dependencias tienen la responsabilidad de garantizar que el proceso electoral se desarrolle apegado a los principios de libertad, transparencia, equidad y objetividad. Por su parte, el párrafo IV del artículo 212 viene a reiterar esta responsabilidad en los siguientes términos: "La Junta Central Electoral velará porque los procesos electorales se realicen con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas y transparencia en la utilización del financiamiento. En consecuencia, tendrá facultad para reglamentar los tiempos y límites en gastos de campaña, así como el acceso equitativo a los medios de comunicación."

Aquí no puede haber espacio para la duda pues la Constitución ha sido categórica y reiterativa en esta cuestión: es para la consecución de esos fines y para la garantía de esos principios, -estrictamente electorales y dada la relevancia de los mismos para la democracia y la convivencia pacífica- que se le ha conferido autonomía a la Junta Central Electoral. Es por tanto en el marco de la realización de esos, no de otros fines, que la facultad de intervención de entes de la administración en los actos de la JCE se encuentra severamente resguardada en aras de la autonomía que los protege.

Lo que no puede hacer la administración es controlar las disposiciones reglamentarias emanadas de la JCE en materia de los tiempos de duración de la campaña, del acceso equitativo de los candidatos a los medios de comunicación, del control sobre la procedencia de los fondos que financian las candidaturas, o la decisión de si se ordena o no se ordena el reconteo de votos en un determinado colegio electoral. En todos estos ámbitos, la vía administrativa se agota en la JCE y sólo en sede jurisdiccional pueden ser cuestionados sus actos.

Sobre este tema de los límites del principio de autonomía y de la facultad de otros órganos del Estado para intervenir en decisiones de los órganos autónomos que no hacen parte de las materias por las que esa autonomía se confiere, ha dicho la Corte Constitucional de Colombia lo siguiente: "Lo relativo a la estructura del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la determinación de la planta de personal y a la creación, fusión y supresión de cargos si bien son materia propias de la ley, pueden ser regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el funcionamiento de los órganos electorales ni los procesos electorales sino que se provee al soporte administrativo necesario pero "instrumental" de los mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relación con el ejercicio mismo de la función electoral".

La organización, dirección y supervisión del proceso electoral forman parte del elenco de facultades exclusivas de la JCE que impide que, como hemos señalado, los órganos de la administración desplieguen sus facultades de control. No sucede lo mismo con el tema de las contrataciones de obras, bienes y servicios.

Cristóbal Rodríguez Gómez