Reconfiguración del régimen presidencial

El régimen presidencial es una creación de los Padres Fundadores de los Estados Unidos de América. Si bien John Locke articuló el principio de la limitación y separación del poder, en tanto Montesquieu plasmó el principio de que el poder frene al poder, ambos consideraron que el Poder Ejecutivo debía estar en manos de un monarca. Fueron los constituyentes de la nueva nación que surgió de las trece colonias británicas en Norteamérica los que diseñaron un sistema de gobierno basado en las ideas de esos dos autores, pero con un presidente como titular del Poder Ejecutivo, quien se diferenciaría de un monarca debido a que sería electo por un período determinado, responsable por sus actos y sujeto a los controles y al contrapeso de los demás poderes del Estado.

Sin duda, esos constituyentes, especialmente Alexander Hamilton, querían un ejecutivo fuerte y con capacidad de acción, pero sin llegar al absolutismo de un monarca. Como dijo Hamilton en uno de los ensayos que se recogen en El Federalista: "Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía por parte del Ejecutivo." A lo cual agregó: "Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno". Según este prominente actor del momento constituyente estadounidense, los ingredientes que hacen posible la energía del gobierno son: "primero, la unidad; segundo, la permanencia; tercero, el proveer adecuadamente a su sostenimiento; cuarto, poderes suficientes". A la vez, Hamilton también habló de los ingredientes que dan seguridad, en un sentido republicano, frente al Ejecutivo: "primero, la dependencia que es debida respecto del pueblo; segundo, la responsabilidad necesaria".

En esta formulación hamiltoniana hay un balance que procuraba evitar tanto la omnipotencia como la impotencia del Ejecutivo. No obstante, se reconoce que Hamilton quería un Ejecutivo fuerte, aunque no al extremo de un monarca. Fue James Madison quien formuló de manera más clara una idea que tomó de Montesquieu en el sentido de que: "No puede negarse que el poder tiende a extenderse y que se le debe refrenar eficazmente para que no pase de los límites que se le asignen. Por tanto, después de diferenciar en teoría las distintas clases de poderes, según que sean de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial, la próxima tarea, y la más difícil, consiste en establecer medidas prácticas para que cada uno pueda defenderse contras las extralimitaciones de los otros". Sobre la base de esta idea es que se plasman en la Constitución de Estados Unidos los diferentes mecanismos de pesos y contrapesos (checks and balances) tan distintivos del sistema constitucional estadounidense.

Un aporte fundamental que hizo Hamilton en la conceptualización de esta estructura de gobierno fue definir, algo que no se plasma de manera clara en la Constitución, el papel de los jueces en la interpretación de las leyes, lo cual era contrario al criterio de otros que pensaban que cada rama del gobierno debía interpretar las normas jurídicas que les eran propias. Al respecto, Hamilton dijo: "La interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del cuerpo legislativo". Esta doctrina se consolidó con la sentencia Marbury vs Madison de 1803.

Siempre ha existido en Estados Unidos una tensión entre los poderes del Estado, por lo que el sistema de gobierno estadounidense, como sucede en cualquier otro, no funciona de manera armónica y mucho menos con una idea pacífica sobre cuáles potestades le corresponden a cada uno de ellos. Sin embargo, durante el poco tiempo que lleva el presidente Donald Trump en su segundo mandato se han tomado decisiones y se han presentado argumentos jurídicos en diferentes tribunales que apuntan, como tal vez en ninguna otra ocasión, hacia una reconfiguración del sistema presidencial con el fin de ensanchar los poderes presidenciales y reducir, o hacer ineficaces, los mecanismos de control y contrapeso entre los diferentes poderes del Estado.

El argumento central es que el Poder Ejecutivo tiene potestad absoluta para interpretar y aplicar las normas constitucionales y legales que conciernen a ese poder del Estado. Este enfoque se ha puesto de manifiesto, por ejemplo, en la decisión de negarse a ejecutar partidas presupuestarias que las cámaras legislativas habían aprobado y puestas a cargo del Poder Ejecutivo. Asimismo, mediante orden ejecutiva se limitó la autonomía de las agencias reguladoras, las cuales deberán contar con la aprobación de la Casa Blanca previo a emitir nuevas regulaciones y políticas de supervisión, con excepción de la autonomía que mantendrá la Reserva Federal en el diseño e implementación de la política monetaria. A esto se agrega la reivindicación de un derecho absoluto a despedir los miembros de esas agencias, aun si estuviesen protegidos por la ley, así como la potestad de despedir cualquier funcionario de la Administración, incluyendo los que forman parte de la carrera civil.

Otro aspecto que se ha puesto de relieve ha sido las críticas severas a los tribunales por suspender o revocar medidas que ha adoptado el Poder Ejecutivo por no haber cumplido con mandatos legales, al tiempo que se cuestiona, incluso, la facultad de los tribunales de interpretar las normas jurídicas que aplican al Poder Ejecutivo. A esto hay que agregar el amplio margen de inmunidad penal que le reconoció la Suprema Corte al presidente de Estados Unidos durante el ejercicio de sus funciones. Lo curioso es que este enfoque provenga de un presidente del Partido Republicano, el cual ha criticado a través de los años el activismo, a veces excesivo, de presidentes del Partido Demócrata.

La gran preocupación de los fundadores de Estados Unidos fue cómo lograr un diseño institucional que tuviera un Poder Ejecutivo unipersonal, dotado de amplias potestades, pero que este estuviera limitado y controlado por las cámaras legislativas y las cortes de justicia. En los debates constitucionales de esa época estuvo muy presente cómo evitar una presidencia imperial o un "monarca electo", de ahí el énfasis en el sistema de pesos y contrapesos. Esto último ha sido, precisamente, uno de los grandes problemas político-constitucionales de América Latina a través de su historia, por lo que una de las manifestaciones más importantes en las luchas por la democracia ha sido cómo limitar los poderes presidenciales y someter al Poder Ejecutivo al control de los otros poderes del Estado. Parecería, como una ironía de la vida, que Estados Unidos está tomando un curso muy semejante al que los países latinoamericanos ya han trillado y que tantos problemas les ha causado.

Flavio Darío Espinal

Abogado y profesor de Derecho Constitucional de la PUCMM. Es egresado de la Escuela de Derecho de esta universidad, con una maestría de la Universidad de Essex, Inglaterra, y un doctorado de la Universidad de Virginia, Estados Unidos. Socio gerente FDE Legal.